Решение задач по экономии бюджетных средств наиболее эффективно в случае, когда реализуемые меры охватывают весь имеющийся потенциал, включая текущую хозяйственную деятельность органов власти и подведомственных учреждений. К одному из значимых аспектов, на наш взгляд, относится задача по энергосбережению и повышению энергоэффективности объектов и организаций бюджетной сферы. Ее решение, с одной стороны, позволяет обеспечить вовлечение широкого круга участников и, соответственно, наибольший эффект с точки зрения экономии бюджетных ресурсов. С другой стороны - в значительной степени может способствовать внедрению и развитию технологий, использование которых повышает эффективность управления публично-правовыми образованиями в целом, как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе.

Особенности регулирования энергосбережения и повышения энергетической эффективности в бюджетном секторе

Бюджетная сфера в Российской Федерации является достаточно энергоёмкой. По данным Минэкономразвития России, бюджетным сектором по итогам 2018 года потреблено около трех процентов от совокупного объёма энергопотребления в России[1]. В 2019 году удельный вес сектора «Сфера услуг и прочие организации» в совокупности составил пять процентов, или почти половину от доли прочих секторов в совокупном потреблении топливно-энергетических ресурсов (под «прочими» понимаются все иные сектора за исключением сектора «Электроэнергетика» (23%), «Обрабатывающая промышленность» (22%), «Жилищно-коммунальное хозяйство» (16%), «Транспорт» (16%), «Добывающая промышленность» (9%) и «Теплоснабжение» (5))[2].

Реализация мер по энергосбережению в бюджетном секторе осуществляется в рамках реализации государственной политики по повышению энергоэффективности экономики России. Разрабатываемые и утверждаемые акты практически всегда содержат отдельные нормы, регулирующие и стимулирующие реализацию этих мер для данной категории потребителей. С течением времени требования к проведению в государственном (муниципальном) секторе деятельности по повышению энергоэффективности существенно изменились. Так, в последние годы отменено проведение обязательного энергетического обследования и получения энергетического паспорта (установлена их добровольность), введён механизм декларирования потребления ресурсов, установлены новые нормы в части обязанности учреждений снижать объёмы потребляемых энергетических ресурсов, введены требования по обязательному проведению государственными и муниципальными учреждениями энергосервисных мероприятий в случае превышения установленных нормативов потребления энергетических ресурсов.

В рамках исполнения Комплексного плана мероприятий по повышению энергетической эффективности экономики Российской Федерации, утверждённого распоряжением Правительства Российской Федерации от 19.04.2018 № 703-р, Минэкономразвития России утверждены форма и порядок представления декларации о потреблении энергетических ресурсов (приказ Минэкономразвития России от 28.10.2019 № 707). На сайте ведомства[3] размещена Инструкция по заполнению декларации, а также примеры её заполнения. Ведомством подготовлены и опубликованы методические рекомендации по организации органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации работы по энергосбережению и повышению энергетической эффективности в соответствии с обновлёнными требованиями законодательства как по общим, так и по отдельным направлениям этой работы. Таким образом, на федеральном уровне определены единые подходы к организации и проведению соответствующей деятельности, придерживаться которых обязаны все органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения.

Условия для  исполнения требований законодательства

Сравнительный анализ действующих нормативных правовых актов и  опубликованных рекомендаций позволяет выделить задачи, без решения которых реализация установленных требований не представляется возможной. В первую очередь, необходимо отметить обширность и разнообразие перечня сведений об объектах имущества государственной (муниципальной) собственности, учёт и мониторинг которых необходимо обеспечить учреждениям и органам власти.

Так, декларация о потреблении энергетических ресурсов (далее - декларация), которую обязаны представлять субъекты декларирования, включает детальнейшие сведения о количестве и техническом описании объектов эксплуатации. Необходимо располагать сведениями, характеризующими результаты эксплуатации конкретных объектов, вести учёт мер, реализуемых в рамках государственной политики по энергосбережению, включая объёмы и итоги договорной деятельности, динамику численности пользователей помещений и т.д. Эти данные должны давать полное представление как о конкретных учреждениях, так и агрегированно, в разрезе отдельных отраслей и (или) иных группировок.

Рекомендуемые для использования методические документы, в дополнение к сведениям декларации, предусматривают необходимость учёта и мониторинга иной дополнительной информации в отношении объектов эксплуатации, включая её группировку по различным направлениям. Так, методические рекомендации по организации ОИВ субъектов РФ работы по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, доведённые письмом Минэкономразвития России от 03.07.2019 № 21641-МР/Д05и, предусматривают необходимость утверждения минимального перечня работ по капитальному ремонту, обеспечивающему повышение энергетической эффективности объектов бюджетной сферы, что, соответственно, требует создания системы управления техническим обслуживанием и ремонтом (ТОиР). Согласно приказу Минэкономразвития России от 15.07.2020 № 425, порядок определения целевого уровня снижения суммарного объёма потребляемых ресурсов, предусматривает необходимость использования сведений, характеризующих среднегодовую полезную площадь в динамике её изменения, включая период эксплуатации увеличенной или выбывшей полезной площади зданий, сооружений и помещений и т.д. Расчёт значений обязательных целевых показателей в государственном секторе в соответствии с обновлёнными требованиями к региональным и муниципальным программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности необходимо осуществлять с учётом сведений, характеризующих общую площадь зданий и помещений по видам назначения (постановление Правительства Российской Федерации от 11.02.2021 № 161). Все это требует организации соответствующего учёта и обеспечения возможности группировки и варьирования показателей, характеризующих параметры государственного (муниципального) имущества, а также результаты его эксплуатации.  

Ещё одной серьёзной задачей, требующей решения при планировании деятельности по реализации установленных требований в сфере энергоэффективности, является задача организации учёта договорной деятельности по конкретному объекту эксплуатации, с учётом специфики заключаемых договоров (контрактов) и учета внебюджетных источников. Дело в том, что общими проблемами для бюджетного сектора продолжают являться:

• значительный физический и моральный износ энергетического оборудования и сетей;
• высокие потери при передаче и потреблении тепловой и электрической энергии и воды, высокий расход первичных энергоресурсов,
• отсутствие технических знаний и профессиональных специалистов для решения задач, которые не являются ключевыми для деятельности бюджетного сектора.

Их устранение требует значительных расходов, что сдерживается ограниченностью бюджетных ресурсов. Вместе с тем, эти факторы характерны не только для нашей страны, с необходимостью их решения сталкиваются практически все страны мира. Международный опыт свидетельствует об эффективности схем государственно-частного партнёрства для достижения требуемого энергосберегающего эффекта, где практикуется частичное и полное принятие на себя расходов по модернизации бюджетного учреждения частной энергосервисной компанией (далее - ЭСКО). Однако, энергосервисные договоры (контракты) обладают существенной спецификой, что вызывает потребность в организации и проведении обособленного учета.

Возможности энергосервиса

Энергосервисная деятельность к настоящему времени получила широкое распространение в странах Европейского союза, США и Китае. Так, в 2014 году рынок энергосервиса составил в США около 5,3 млрд долл., в 2015 году: в ЕС - 2,7 млрд долл., в Китае - 48,1 млрд долл. Энергосервисные проекты, реализуемые в государственном (учреждения образования, здравоохранения, административные здания) и коммунальном секторах этих стран направлены на повышение энергоэффективности в системах освещения, отопления, вентиляции и кондиционирования; улучшение теплоизоляции внешней оболочки зданий и т.п.[4]. Правительства ведущих стран мира прилагают усилия для развития энергосервисной деятельности и стимулируют ее.

В нашей стране энергосервис также рассматривается как ключевой механизм в реализации эффективной политики продвижения энергоэффективности, включая бюджетный сектор. Практически все документы, включая «базовый» Федеральный закон от 23.11.2009 № 261-ФЗ, содержат положения о необходимости использования этого механизма. В перечень ожидаемых результатов реализации подпрограммы Д «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности» государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика» включён такой показатель как «Прирост объёма заключённых энергосервисных договоров (контрактов) в бюджетном секторе по отношению к предыдущему году - 4,5 процента к 2024 году».

В общепринятом смысле, энергосервис представляет собой проведение исполнителем за свой счёт действий, направленных на снижение затрат заказчика на энергоресурсы и повышение энергетической эффективности их использования. В результате у заказчика достигается экономия ресурсов, включая денежные (экономический эффект), а доход исполнителя заключается в получении от заказчика части достигнутой экономии в течение нескольких лет. На рисунке 1 приведены этапы типового проекта ЭСКО в рамках реализации энергосервисного договора (контракта).

Рассматривая этапность работ ЭСКО, представляется важным учитывать следующий факт. Госзаказчик, располагающий к моменту начала работ актуальными детализированными данными об инженерной инфраструктуре (системах), приборах учёта коммунальных услуг, конструктивных элементах государственного (муниципального) имущества, данными об использовании помещений и размещении в них сотрудников и оборудования, имеет возможность сократить расходы на оплату сторонней организации работ по инвентаризации соответствующих объектов при проведении энергоаудита.

Говоря об особенностях реализации энергосервиса в бюджетном секторе нельзя не отметить, что с учётом периода окупаемости энергосберегающих мероприятий, срок реализации энергосервисных договоров может превысить сроки бюджетного цикла (три года). Однако, как показывает практика, используемые органами власти и учреждениями инструменты не всегда обеспечивают возможность планирования, включая контрактную деятельность, сверх этих сроков. Кроме того, необходимо организовать учет величины получаемой экономии, которая должна быть обеспечена исполнителем в результате исполнения энергосервисного договора (план/факт), а также ведение расчетов с ЭСКО исходя из условий договоров.

Несмотря на общепризнанную эффективность, в силу разных причин, широкое распространение в нашей стране энергосервисные мероприятия пока не получили. По данным Государственных докладов о состоянии энергосбережения и повышении энергетической эффективности в Российской Федерации, совокупная стоимость энергосервисных договоров (контрактов) в 2019 году составила 17,4 млрд рублей. В 2018 году заключено 777 энергосервисных контрактов (с учётом контрактов в отношении МКД и объектов ЖКХ), в 2019 году их суммарное количество сократилось. Вместе с тем, анализ открытых источников свидетельствует о том, в бюджетном секторе применение данного инструмента сохраняет востребованность.

Например, практика заключения таких договоров активно используется в Белгородской области. Первые контракты по модернизации систем энергообеспечения в учреждениях социальной сферы сроком на 7 лет в регионе были заключены в 2016 году (26 общеобразовательных школ Белгородского района). К началу 2020 года введено в эксплуатацию энергосберегающее оборудование уже в 109 бюджетных учреждениях. За II полугодие 2019 года сэкономлено около 15 млн. рублей[5]. В ближайшие три года планируется заключать по 50 контрактов ежегодно, при этом объем экономии бюджетных учреждений ожидается в сумме 130 млн рублей.

В городе Сургуте Тюменской области к концу 2020 года завершены работы по модернизации системы освещения в отдельных образовательных учреждениях. По оценке партнёра, объем электропотребления на нужды освещения снизится на 60% по сравнению с базовым потреблением электроэнергии прошлого года. В текущем году контракты заключили около 30 муниципальных образовательных учреждений Республики КОМИ, что позволило привлечь для модернизации систем освещения и отопления бюджетных объектов более 95 млн рублей внебюджетных инвестиций[6].

Новые результаты - новые перспективы

Описанные факторы свидетельствуют о том, что важнейшим условием для успешного решения задач по энергосбережению и повышению энергоэффективности является применение комплексного подхода. Это вызвано наличием различных причин, обусловленных как особенностями конкретного объекта, в отношении которого проводятся мероприятия, так и кругом полномочий, исполняемых государственными и муниципальными учреждениями, органами государственной власти и органами местного самоуправления. На рисунке 2 приведён укрупнённый перечень видов деятельности участников в рамках энергосбережения и повышения энергетической эффективности в бюджетном секторе, сформированный по результатам анализа бизнес-процессов, реализация которых необходима в целях выполнения требований законодательства.

Анализируя приведённый перечень, следует отметить, что, по сути, речь идёт о необходимости использования механизма, позволяющего обеспечить централизованное управление эксплуатацией государственного (муниципального) имущества, а также управление эксплуатацией имущества государственных компаний и других организаций с госучастием, задействованных в соответствующей деятельности, в масштабах публично-правового образования.

Результатом реализации мероприятий по повышению энергетической эффективности, помимо экономического результата, всегда является внедрение новых технологий, что предоставляет органам власти и подведомственным учреждениям качественно новые возможности как для взаимодействия с субъектами отраслей топливно-энергетического комплекса, так и для управления публично-правовым образованием в целом.При этом должна быть обеспечена возможность оперативного взаимодействия разных групп участников, поскольку в процессах участвуют сотрудники и руководители эксплуатационных, инженерно-технических служб государственных, муниципальных учреждений, государственных компаний, иных организаций, отраслевых и финансовых органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Наиболее существенной причиной создания  такого механизма является возможность получения и сохранения актуальной информации об объектах эксплуатации, что напрямую влияет на оперативность и эффективность принятия управленческих решений. По оценке отдельных экспертов потенциал государственных бюджетных учреждений по экономии тепловой и электрической энергии сопоставим с потенциалом многоквартирных домов (МКД). В этой связи, представляется, что возможные издержки по созданию необходимых условий для реализации установленных требований, не окажут существенного влияния на общие результаты.

В этой связи следует учитывать, что реализация передовых технологических решений, предусмотренных отраслевыми стратегическими документами в сфере энергетики, предусматривает принципиальное изменение качества оказываемых услуг, возникновение новых бизнес-моделей взаимодействия с потребителями. Примером новых решений могут служить смарт-контракты («умные контракты») на платформе блокчейн, внедряемые в систему расчётов в электроэнергетике. Основными их преимуществами являются скорость расчётов по факту потребления и высокий потенциал для экономии (снижение цены электроэнергии за счёт отказа от услуг сбытовых компаний (посредников)). Значительные резервы экономии может дать внедрение концепции «умных городов»[7], основанной на интеллектуализации их управляющих инфраструктурных подсистем за счёт внедрения передовых цифровых и инженерных решений. Публично-правовые образования, обеспечившие начальный уровень для технологической трансформации, в том числе необходимое количество и качество данных, уже сейчас могут участвовать в реализации соответствующих проектов в рамках ведомственного проекта Минстроя России «Умный город». Несмотря на то, что упомянутые технологии находятся ещё на этапе экспериментов и пилотирования, в ближайшем будущем они войдут в реальную жизнь и могут стать полезным инструментом в деятельности бюджетного сектора.

[1] Государственный доклад о состоянии энергосбережения и повышении энергетической эффективности в Российской Федерации // Министерство экономического развития Российской Федерации. М. 2019. С.4

[2] Государственный доклад о состоянии энергосбережения и повышении энергетической эффективности в Российской Федерации // Министерство экономического развития Российской Федерации. М. 2020. С.51

[3]Министерство экономического развития Российской Федерации / Новости / «Минэкономразвития России утвердило требования к декларированию потребления энергетических ресурсов»: https://www.economy.gov.ru/material/news/minekonomrazvitiya_rossii_utverdilo_trebovaniya_k_deklarirovaniyu_potrebleniya_energeticheskih_resursov_.html

[4]«Обзор лучших международных практик по продвижению энергоэффективных приборов и инженерных систем через механизмы ЭСКО с учетом их применимости в республике Армения и Киргизской республике» // Проект «Стандарты и нормативное регулирование для продвижения энергоэффективности в странах Евразийского экономического союза» UNDP‐RTF/001021172018

[5]Официальный сайт Губернатора и Правительства Белгородской области // Информирует департамент ЖКХ области. 22.12.2016: https://belregion.ru/press/news/?ID=16599, 14.02.2020: «Белгородские бюджетные учреждения переходят на энергосбережение»: https://www.belpressa.ru/ekonomics/biznes/30301.html

[6]Официальный сайт Комитета Республики Коми по тарифам / Главная / Новости. 07.06.2021. «Школу №21 Сыктывкара оснастят светодиодным освещением»: https://komirec.rkomi.ru/shkolu-21-syktyvkara-osnastyat-svetodiodnym-osveshcheniem

[7] Презентация «Умный город» (Базовые требования поэтапного внедрения в период с 2019 -2024 гг.)