Время чтения: 7 минут
В новом выпуске «Эксперт БФТ» Елена Зенцова рассказывает о возможностях интеграции национальных проектов (программ) в государственные программы и разделения их на «отраслевые» и «сквозные» проекты, а также о проблемах, которые могут возникнуть у органов власти субъектов Российской Федерации по обеспечению «сквозного» мониторинга за ходом реализации национальных проектов. Что это значит и как избежать этих проблем, объяснит наш специалист.
Ранее уже были опубликованы материалы на такие темы, как :
Необходимость достижения целей, определённых Указом Президента России от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» (далее – Указ № 204), повышает актуальность реализации системы мер по повышению эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, включая деятельность по повышению эффективности бюджетных расходов. Одним из приоритетов этой деятельности является фокусирование на результативности использования бюджетных средств. В современных условиях наиболее эффективным инструментом, позволяющим оценить результативность использования бюджетных средств, являются государственные (муниципальные) программы.
Модель управления результатами предполагает формирование бюджета исходя из поставленных целей и планируемых конечных результатов реализации государственной политики. Бюджетные средства взаимосвязаны с видами деятельности по направлению расходования. При их планировании особое внимание уделяется подтверждению конечных результатов в рамках государственных (муниципальных) программ. Оценка использования средств бюджета сводится не только к результативности (достижение или недостижение результата), но и к эффективности и целевому характеру расходования бюджетных средств.
В этой связи, одним из важнейших принципов, учитываемых при разработке национальных проектов, является обеспечение преемственности и взаимосвязи документов стратегического и бюджетного планирования. Так, в числе поручений, направленных на обеспечение реализации Указа Президента России от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», обязанность подготовки предложений по обеспечению интеграции национальных проектов (программ) и приоритетных проектов (программ) в государственные программы Российской Федерации выделена в отдельное поручение и возложена на Минэконоразвития России, Минфин России и Федеральный проектный офис (резолюция от 22 мая 2018 года № ДМ-П13-2858). Таким образом, в предстоящем периоде одним из ключевых направлений повышения эффективности бюджетных расходов будет выступать дальнейшее развитие института государственных (муниципальных) программ.
Напомним, что программно-целевой метод управления основывается на процедуре построения «дерева целей», которое строится «сверху вниз», начиная от формулировки цели государственной (муниципальной) программы до разработки и распределении цели по задачам и по мероприятиям. «Дерево целей» государственной (муниципальной) программы содержит структурную информацию о том, как согласовываются поставленные цели с разработанными задачами и мероприятиями; как разработанные задачи и мероприятия увязаны с показателями конечного и непосредственного результата.
В процессе исполнения государственной (муниципальной) программы достигаются показатели «нижнего» уровня задач и мероприятий «дерева целей», т.н. показатели непосредственного результата (ПНР). Достижение запланированных значений ПНР способствует достижению показателей, соответствующих основным мероприятиям и задачам, находящимся выше. В конечном итоге достигаются показатели, соответствующие цели государственной (муниципальной) программы – показатели конечного результата.
С учётом этих принципов выстраивается работа по реализации национальных проектов. Схема, характеризующая место национальных проектов в общей системе целеполагания и структуре государственных программ Российской Федерации, приведена на рисунке 1.
Рисунок 1 - Национальные проекты в структуре государственных программ
Российской Федерации
При формировании национальных проектов применительно к соответствующей сфере/направлению осуществляется детализация задач Указа № 204 до результатов, определяются контрольные точки, подтверждающие получение результатов национального проекта, планируются мероприятия, в совокупности обеспечивающие получение результатов национального проекта, а также необходимый объем ресурсов, закрепляется ответственность должностных лиц за реализацию национального проекта в целом. Специфика поставленных национальных целей вызывает необходимость структурирования национальных проектов по принципу «отраслевых» и «сквозных» проектов. Речь идёт о том, что планируемые мероприятия могут быть учтены (интегрированы) как в рамках одной государственной программы Российской федерации (например, мероприятия в сфере здравоохранения), так и в нескольких государственных программах Российской Федерации (например, мероприятия по поддержке малого и среднего предпринимательства и т.п.).
Следует отметить, что в рамках действия и развития на уровне Российской Федерации системы электронного правительства крайне актуальны вопросы обеспечения возможности учёта и взаимоувязки параметров документов стратегического планирования, а также прозрачности и открытости соответствующих сведений. И, в первую очередь, это относится к планированию и исполнению государственных программ. По информации Минфина России эти возможности будут обеспечены за счёт формирования единого информационного ресурса. Общая схема, характеризующая взаимодействие в ходе планирования и мониторинга исполнения государственных программ Российской Федерации приведена на рисунке 2.
Рисунок 2 - Единый информационный ресурс по планированию и мониторингу исполнения государственных программ Российской Федерации
В этой связи, представляется, что субъектам Российской Федерации, участвующим в реализации национальных и федеральных проектов, необходимо быть готовым к усилению контроля за отражением соответствующих параметров в действующих информационных системах и обеспечением соответствия региональных документов параметрам документов стратегического планирования, утверждённым на федеральном уровне.
Вместе с тем, эффективное осуществление деятельности органов власти на уровне субъектов Российской Федерации по обеспечению возможности «сквозного» мониторинга за ходом реализации национальных проектов, на наш взгляд, в ближайшее время будет осложнено наличием целого ряда нерешённых проблем и вызовов. В первую очередь эти проблемы обусловлены отсутствием взаимоувязки основных параметров документов, разрабатываемых в рамках целеполагания (Стратегия социально-экономического развития, отраслевые стратегии) и прогнозирования (прогноз социально-экономического развития на долгосрочный/среднесрочный период) с документами стратегического планирования, разрабатываемыми в рамках планирования и программирования (государственные программы, планы действий органов власти).
Система целей, показателей и ожидаемых результатов государственных (муниципальных) программ до настоящего времени в ряде случаев не отражает актуальных стратегических приоритетов социально-экономического развития и не даёт возможности реальной оценки эффективности деятельности органов власти. В большинстве случаев государственным (муниципальным) программам так и не удалось трансформироваться в основной документ планирования и отчётности ответственного исполнителя. По оценке Минфина России базовые требования для большинства государственных программ не соблюдаются, внедрение программно-целевого управления остаётся формальным, воспринимается как «дополнительная» нагрузка, государственные программы не пересматривались с 2014 года. В то же время, в текущем году и ближайшие годы истекает сроки реализации многих ранее утверждённых государственных (муниципальных) программ, что влечёт необходимость их продления или разработки и утверждения новых документов. Утверждение в текущем году Указа № 204 также требует пересмотра многих параметров ранее утверждённых документов стратегического планирования.
Кроме того, сложившаяся практика исполнения государственных (муниципальных) программ, выявила отдельные непроработанные, в том числе с методологической точки зрения, факторы, оказывающие негативное влияние как на процессы планирования, так и исполнения программных документов. Речь идёт о планировании избыточного количества показателей и отсутствия их иерархии, избыточности подпрограмм и основных мероприятий, количества соисполнителей и участников госпрограмм, недостаточной интеграции госпрограмм в бюджетный процесс, невозможности объективно оценить эффективность реализации программ.
Влияние комплекса вышеописанных факторов свидетельствует о безусловной необходимости оперативных действий по актуализации ранее утверждённых программных документов. На наш взгляд, предстоящую на уровне субъектов Российской Федерации работу по актуализации программных документов, а также обеспечению интеграции параметров национальных в государственные программы, возможно условно разделить на три основных этапа – методический, законотворческий и организационный.
На рисунке 3 приведена структура возможных мероприятий в рамках каждого из этапов.
Рисунок 3 - Основные этапы деятельности по обеспечению интеграции параметров национальных в государственные программы на региональном уровне
Первый этап предполагает проведение аналитической работы по экспертизе ранее утверждённых документов стратегического планирования, разработке дополнительных задач, показателей, направленных на достижение целей, предусмотренных национальными и федеральными проектами, а также общую координацию системы целеполагания.
В рамках второго этапа предполагается осуществление корректировки и актуализации нормативных правовых актов, регулирующих сферу стратегического планирования, а также создание (актуализацию) правовой основы для осуществления проектной деятельности на уровне региона.
На третьем этапе планируется проведение мероприятий по непосредственной организации соответствующей деятельности, в том числе разработка планов деятельности органов власти, закрепление персональной ответственности и распределение ролей исполнителей, а также создание (актуализация) систем оценки эффективности деятельности органов власти и должностных лиц.
Детальную информацию об особенностях участия субъектов Российской Федерации в реализации национальных проектов, в том числе рекомендациях по актуализации государственных (муниципальных) программ в современных условиях, Вы сможете получить в рамках осенней сессии вебинаров, организуемых Компанией БФТ в сентября текущего года.
Мы готовы в любое удобное для Вас время предоставить более подробную информацию по данному предложению. По всем интересующим Вас вопросам просим обращаться:
Заместитель директора Департамента методологии, анализа и консалтинга (ДМАиК)
Зенцова Елена Викторовна
тел.: +7 (495) 784-7000, доб. 2130
e-mail: e.zentsova@bftcom.com
Модель управления результатами предполагает формирование бюджета исходя из поставленных целей и планируемых конечных результатов реализации государственной политики. Бюджетные средства взаимосвязаны с видами деятельности по направлению расходования. При их планировании особое внимание уделяется подтверждению конечных результатов в рамках государственных (муниципальных) программ. Оценка использования средств бюджета сводится не только к результативности (достижение или недостижение результата), но и к эффективности и целевому характеру расходования бюджетных средств.
В этой связи, одним из важнейших принципов, учитываемых при разработке национальных проектов, является обеспечение преемственности и взаимосвязи документов стратегического и бюджетного планирования. Так, в числе поручений, направленных на обеспечение реализации Указа Президента России от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», обязанность подготовки предложений по обеспечению интеграции национальных проектов (программ) и приоритетных проектов (программ) в государственные программы Российской Федерации выделена в отдельное поручение и возложена на Минэконоразвития России, Минфин России и Федеральный проектный офис (резолюция от 22 мая 2018 года № ДМ-П13-2858). Таким образом, в предстоящем периоде одним из ключевых направлений повышения эффективности бюджетных расходов будет выступать дальнейшее развитие института государственных (муниципальных) программ.
Напомним, что программно-целевой метод управления основывается на процедуре построения «дерева целей», которое строится «сверху вниз», начиная от формулировки цели государственной (муниципальной) программы до разработки и распределении цели по задачам и по мероприятиям. «Дерево целей» государственной (муниципальной) программы содержит структурную информацию о том, как согласовываются поставленные цели с разработанными задачами и мероприятиями; как разработанные задачи и мероприятия увязаны с показателями конечного и непосредственного результата.
В процессе исполнения государственной (муниципальной) программы достигаются показатели «нижнего» уровня задач и мероприятий «дерева целей», т.н. показатели непосредственного результата (ПНР). Достижение запланированных значений ПНР способствует достижению показателей, соответствующих основным мероприятиям и задачам, находящимся выше. В конечном итоге достигаются показатели, соответствующие цели государственной (муниципальной) программы – показатели конечного результата.
С учётом этих принципов выстраивается работа по реализации национальных проектов. Схема, характеризующая место национальных проектов в общей системе целеполагания и структуре государственных программ Российской Федерации, приведена на рисунке 1.
При формировании национальных проектов применительно к соответствующей сфере/направлению осуществляется детализация задач Указа № 204 до результатов, определяются контрольные точки, подтверждающие получение результатов национального проекта, планируются мероприятия, в совокупности обеспечивающие получение результатов национального проекта, а также необходимый объем ресурсов, закрепляется ответственность должностных лиц за реализацию национального проекта в целом. Специфика поставленных национальных целей вызывает необходимость структурирования национальных проектов по принципу «отраслевых» и «сквозных» проектов. Речь идёт о том, что планируемые мероприятия могут быть учтены (интегрированы) как в рамках одной государственной программы Российской федерации (например, мероприятия в сфере здравоохранения), так и в нескольких государственных программах Российской Федерации (например, мероприятия по поддержке малого и среднего предпринимательства и т.п.).
Следует отметить, что в рамках действия и развития на уровне Российской Федерации системы электронного правительства крайне актуальны вопросы обеспечения возможности учёта и взаимоувязки параметров документов стратегического планирования, а также прозрачности и открытости соответствующих сведений. И, в первую очередь, это относится к планированию и исполнению государственных программ. По информации Минфина России эти возможности будут обеспечены за счёт формирования единого информационного ресурса. Общая схема, характеризующая взаимодействие в ходе планирования и мониторинга исполнения государственных программ Российской Федерации приведена на рисунке 2.
В этой связи, представляется, что субъектам Российской Федерации, участвующим в реализации национальных и федеральных проектов, необходимо быть готовым к усилению контроля за отражением соответствующих параметров в действующих информационных системах и обеспечением соответствия региональных документов параметрам документов стратегического планирования, утверждённым на федеральном уровне.
Вместе с тем, эффективное осуществление деятельности органов власти на уровне субъектов Российской Федерации по обеспечению возможности «сквозного» мониторинга за ходом реализации национальных проектов, на наш взгляд, в ближайшее время будет осложнено наличием целого ряда нерешённых проблем и вызовов. В первую очередь эти проблемы обусловлены отсутствием взаимоувязки основных параметров документов, разрабатываемых в рамках целеполагания (Стратегия социально-экономического развития, отраслевые стратегии) и прогнозирования (прогноз социально-экономического развития на долгосрочный/среднесрочный период) с документами стратегического планирования, разрабатываемыми в рамках планирования и программирования (государственные программы, планы действий органов власти).
Система целей, показателей и ожидаемых результатов государственных (муниципальных) программ до настоящего времени в ряде случаев не отражает актуальных стратегических приоритетов социально-экономического развития и не даёт возможности реальной оценки эффективности деятельности органов власти. В большинстве случаев государственным (муниципальным) программам так и не удалось трансформироваться в основной документ планирования и отчётности ответственного исполнителя. По оценке Минфина России базовые требования для большинства государственных программ не соблюдаются, внедрение программно-целевого управления остаётся формальным, воспринимается как «дополнительная» нагрузка, государственные программы не пересматривались с 2014 года. В то же время, в текущем году и ближайшие годы истекает сроки реализации многих ранее утверждённых государственных (муниципальных) программ, что влечёт необходимость их продления или разработки и утверждения новых документов. Утверждение в текущем году Указа № 204 также требует пересмотра многих параметров ранее утверждённых документов стратегического планирования.
Кроме того, сложившаяся практика исполнения государственных (муниципальных) программ, выявила отдельные непроработанные, в том числе с методологической точки зрения, факторы, оказывающие негативное влияние как на процессы планирования, так и исполнения программных документов. Речь идёт о планировании избыточного количества показателей и отсутствия их иерархии, избыточности подпрограмм и основных мероприятий, количества соисполнителей и участников госпрограмм, недостаточной интеграции госпрограмм в бюджетный процесс, невозможности объективно оценить эффективность реализации программ.
Влияние комплекса вышеописанных факторов свидетельствует о безусловной необходимости оперативных действий по актуализации ранее утверждённых программных документов. На наш взгляд, предстоящую на уровне субъектов Российской Федерации работу по актуализации программных документов, а также обеспечению интеграции параметров национальных в государственные программы, возможно условно разделить на три основных этапа – методический, законотворческий и организационный.
На рисунке 3 приведена структура возможных мероприятий в рамках каждого из этапов.
Первый этап предполагает проведение аналитической работы по экспертизе ранее утверждённых документов стратегического планирования, разработке дополнительных задач, показателей, направленных на достижение целей, предусмотренных национальными и федеральными проектами, а также общую координацию системы целеполагания.
В рамках второго этапа предполагается осуществление корректировки и актуализации нормативных правовых актов, регулирующих сферу стратегического планирования, а также создание (актуализацию) правовой основы для осуществления проектной деятельности на уровне региона.
На третьем этапе планируется проведение мероприятий по непосредственной организации соответствующей деятельности, в том числе разработка планов деятельности органов власти, закрепление персональной ответственности и распределение ролей исполнителей, а также создание (актуализация) систем оценки эффективности деятельности органов власти и должностных лиц.
Детальную информацию об особенностях участия субъектов Российской Федерации в реализации национальных проектов, в том числе рекомендациях по актуализации государственных (муниципальных) программ в современных условиях, Вы сможете получить в рамках осенней сессии вебинаров, организуемых Компанией БФТ в сентября текущего года.
Мы готовы в любое удобное для Вас время предоставить более подробную информацию по данному предложению. По всем интересующим Вас вопросам просим обращаться:
Заместитель директора Департамента методологии, анализа и консалтинга (ДМАиК)
Зенцова Елена Викторовна
тел.: +7 (495) 784-7000, доб. 2130
e-mail: e.zentsova@bftcom.com
Свежий контент раз
в неделю
в неделю
Подпишитесь, и мы будем присылать Вам письма
с новыми публикациями
с новыми публикациями
